Pacto federativo: por que o Brasil precisa descentralizar o poder e fundir municípios que só existem no papel
Meu nome é Fabio Ostermann e sou candidato a deputado federal pelo RS em 2026.
Eu tenho uma proposta de reforma do pacto federativo para descentralizar competências e receitas, reduzir a dependência de transferências e permitir que a viabilidade econômica oriente a organização municipal.
A proposta prevê redistribuição de atribuições, mudanças nas bases tributárias, redução gradual de incentivos à dependência e fusão ou reorganização de municípios sem sustentabilidade.
Vou começar pelo número que ninguém quer discutir. O Brasil tem 27 estados e 5.570 municípios. Eu consigo listar de cabeça pelo menos cinco estados e mais de mil municípios que não têm a menor condição de seguir existindo como entes federativos.
Mas não sou eu quem vai dizer quem fica e quem vai. Quem decide isso é a realidade: um ente que não se sustenta com o trabalho e os impostos de quem vive nele não é um ente federativo. É uma folha de pagamento com brasão.
E é justamente por isso que eu defendo uma reforma profunda e urgente naquilo que os manuais chamam de “pacto federativo”. Uso a palavra farsa com toda a responsabilidade de quem passou a vida estudando o assunto.
É farsa porque nunca foi pactuado: veio de cima para baixo, e estados e municípios apenas assinaram o recibo. E é farsa porque não é federativo: o Brasil é um estado unitário que se fantasia de federação, com um centro que legisla, arrecada e decide, e uma periferia que pede.
O que a federação promete e o que ela entrega
Pacto federativo é, em uma frase, a regra que define quem manda, quem paga e quem responde. É a estrutura constitucional que divide poder, responsabilidades e dinheiro entre União, estados e municípios.
A lógica que sustenta qualquer federação séria é elementar: a decisão deve ser tomada o mais perto possível de quem paga a conta e usa o serviço, porque é essa pessoa que tem condições de fiscalizar.
Quanto mais longe o poder, menor o controle. E onde não há controle, há clientelismo.
No Brasil, invertemos tudo. A União segurou para si as competências legislativas que importam, ficou com as maiores bases de arrecadação e transformou estados e municípios em clientes de transferências que chegam com carimbo, condicionante e, não raro, com o cabresto político embutido.
O resultado prático é que o prefeito da sua cidade responde mais ao Palácio do Planalto do que a você. E o governador do Rio Grande do Sul administra uma dependência em vez de administrar um estado.
Três passos para reformar o pacto federativo, na ordem certa
Não adianta cortar repasse sem antes devolver a estados e municípios a capacidade de se sustentar. A ordem importa. Primeiro se devolve poder e receita a quem está perto do cidadão.
Depois se retiram os incentivos artificiais à dependência. Só então se deixa a realidade redesenhar o mapa.
1. Devolver competências e receitas para perto do cidadão
Toda federação clássica se apoia em dois princípios que qualquer aluno de primeiro semestre de Direito conhece: subsidiariedade, pela qual cada atribuição deve ficar com a esfera mais próxima do cidadão capaz de exercê-la, e predominância do interesse, que reserva ao poder central apenas o que ultrapassa a capacidade local ou exige uniformidade nacional.
Aplicados a sério à Constituição de 1988, esses princípios obrigariam a União a abrir mão de muita coisa.
Comece pela legislação civil, penal e processual, que o artigo 22, inciso I, entrega privativamente à União. Nas federações de verdade, como os Estados Unidos, os estados legislam sobre isso e adaptam as normas à sua realidade.
Um país do tamanho de um continente não deveria ter um único código penal escrito em Brasília para o gaúcho e para o amazonense.
Siga pela segurança pública. Hoje o policiamento ostensivo é estadual e a guarda municipal fica restrita a cuidar de prédio e patrimônio, por força do artigo 144, parágrafo 8º.
Pela subsidiariedade, é o município que deveria fazer o policiamento preventivo de proximidade, com guardas dotadas de poder de polícia pleno na sua cidade.
Na mesma linha, a regulação de trânsito e transporte, que o artigo 22, inciso XI, também centraliza, e o licenciamento ambiental de atividades de impacto local, hoje sufocado por normas federais exaustivas como as resoluções do CONAMA, deveriam ser municipalizados.
E na saúde e na educação, onde o município já executa tudo na ponta, a adaptação curricular e a gestão do financiamento da atenção primária deveriam ser locais, sem o engessamento das diretrizes e bases federais e sem a coleira dos repasses condicionados.
Só que competência sem receita é discurso. Por isso a descentralização de atribuições tem que vir junto com a descentralização das bases tributárias.
A tributação sobre consumo e faturamento, que a União concentra via IPI, PIS e COFINS, deveria virar um IVA subnacional amplo, de competência de estados e municípios, que são quem fornece a rua, a água e a luz onde esses fatos geradores acontecem.
O ITR, que a Constituição já permite delegar aos municípios para fiscalizar e arrecadar (artigo 158, inciso II e parágrafo 4º), deveria ser deles por inteiro, porque o ordenamento do solo rural é um assunto local.
As contribuições do artigo 149, que a União usa há décadas para concentrar receita fora da partilha obrigatória, deveriam ser descentralizadas para que os entes locais financiem diretamente suas redes de saúde e assistência.
E mesmo mantendo o imposto de renda com a União por razões de estabilidade macroeconômica, estados e municípios deveriam poder cobrar uma alíquota adicional sobre a base federal, o chamado piggyback tax, criando uma linha reta e visível entre o governante local e quem paga o salário dele.
2. Acabar com o combustível da dependência
Feita a redistribuição, o país passa a ter uma federação de fato. Aí, e só aí, abre-se um período de transição para extinguir o Fundo de Participação dos Estados e o Fundo de Participação dos Municípios.
Os dois nasceram com o objetivo declarado de reduzir desigualdades regionais. Viraram o mecanismo que as eterniza, porque eliminam qualquer incentivo para que um estado ou município improdutivo deixe de ser improdutivo.
O FPE recebe 21,5% da arrecadação do imposto de renda e do IPI, distribuídos por coeficientes calculados pelo TCU que combinam população e o inverso da renda per capita.
Hoje, de cada 100 reais distribuídos, cerca de 85 vão para Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e só 15 para Sul e Sudeste, que têm mais da metade da população e são responsáveis por mais de 70% do PIB e da arrecadação.
Isso garante que estados que não têm estrutura populacional nem produtiva para serem estados sigam existindo como se tivessem.
Deveriam se tornar territórios e ser incorporados por estados com maior capacidade institucional. Mantê-los de pé com transferência perpétua não é federalismo. É assistencialismo com CNPJ.
O FPM repete o erro em escala muito maior. Recebe 22,5% de IR e IPI, mais três parcelas extras de 1% ao longo do ano, e distribui por faixa populacional e renda per capita estadual.
O desenho premia a fragmentação: cria-se um município para capturar uma cota do fundo, monta-se prefeitura e câmara, e pronto, nasce uma cidade que existe para pagar salários de uma estrutura que seria muito mais útil absorvida pelo município vizinho.
3. Deixar a realidade redesenhar o mapa
O último passo é o mais simples no papel e o mais difícil na política. A Emenda Constitucional nº 15 espera há trinta anos que o Congresso aprove a lei complementar que regulamenta a fusão e a incorporação de municípios. Trinta anos.
Basta votar. No caso dos estados, a Constituição já resolveu no artigo 18, parágrafo 3º: eles podem se incorporar, subdividir ou desmembrar mediante plebiscito da população interessada e lei complementar.
O caminho jurídico está pronto há décadas. O que falta é gente disposta a percorrê-lo, e essa gente não é quem nunca sai de lá.
Mais RS, menos Brasília
Essa reforma não é contra nenhuma região. É contra um arranjo que trata o gaúcho, o paulista e o catarinense como pagadores compulsórios de uma conta que nunca fecha, e trata o resto do país como incapaz de crescer com as próprias pernas.
Quando o dinheiro fica onde é produzido e a decisão é tomada onde a pessoa mora, a fiscalização volta a ser possível, o mau gestor perde o esconderijo e o clientelismo perde a torneira. Cada estado e cada município passam a crescer a partir da sua vocação, e não da sua habilidade em negociar repasse em gabinete.
Dizem que essa pauta custa votos. Prefiro perder votos a perder o país para uma farsa que nos cobra um preço alto demais.
É preciso reformar o pacto federativo já
Se você também acredita que é preciso descentralizar o pacto federativo e reorganizar os municípios sem sustentabilidade, vote em Fabio Ostermann 3003 para deputado federal pelo RS em 2026.
